Reforma a la contratación pública en Colombia encendería alertas al incluir a organizaciones comunales como contratistas del Estado | Gobierno | Economía

El Congreso de la República discute una ambiciosa modificación al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública mediante el Proyecto de Ley 169 de 2024 Cámara, que propone incluir a asociaciones campesinas y organismos de acción comunal de primer y segundo grado como nuevos sujetos con capacidad legal para celebrar contratos con entidades estatales.

La iniciativa, que modifica los artículos 6 y 7 de la Ley 80 de 1993, pretende cerrar brechas históricas de exclusión en zonas rurales y reconocer la reciente categoría de protección constitucional al campesinado. Sin embargo, ha generado serias advertencias en sectores académicos, jurídicos y económicos, que aseguran que se deben fijar bien las reglas de juego para su implementación.

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Desde la academia, Luis Carlos Restrepo Rojas, decano de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad de San Buenaventura, considera que el proyecto tiene una carga simbólica poderosa, pero también serias implicaciones operativas y que “la buena intención no garantiza la buena ejecución”.

Para explicar mejor su punto, recordó que muchas de estas organizaciones carecen de la capacidad técnica, financiera o administrativa para ejecutar proyectos bajo estándares estatales y que permitir la contratación directa con estos actores, sin criterios de idoneidad debidamente reglamentados, puede generar nuevos cuellos de botella en la ejecución pública.

“La experiencia reciente del escándalo de Centros Poblados sirve de advertencia. Una unión temporal sin respaldo técnico obtuvo un contrato de conectividad por más de $70.000 millones. Eso costó al país no solo dinero, sino reputación”, señaló Restrepo Rojas.

En este sentido, comentó que si no se fortalece el aparato de supervisión y control, esta reforma podría generar “una expansión de desviaciones en la ejecución de recursos, afectando directamente el impacto de la inversión pública en zonas rurales”, que son las que más proyectos de desarrollo necesitan en estos momentos.

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Riesgo de clientelismo

Al contrastar el articulado del proyecto y el marco normativo actual, se observa que los organismos comunales y asociaciones campesinas, al ser incorporados formalmente al Estatuto General de Contratación Pública, podrían suscribir contratos con entidades estatales en todas las modalidades previstas en la ley, siempre y cuando cumplan con los requisitos legales, técnicos y financieros.

Es por esto que uno de los puntos más delicados del debate gira en torno al uso político de la contratación y frente a eso, el decano de la San Buenaventura dice que “permitir contratos directos sin licitación abre un flanco crítico con la posibilidad de que se instrumentalicen las juntas comunales y asociaciones campesinas como vehículos de patronazgo local”.

En la misma línea, Juan Alberto Londoño, exviceministro de Hacienda, afirma que esta apertura contractual “politiza estas organizaciones y destruye el tejido social y su función al hacerlos capturar rentas del Estado” y resalta que el gobierno Petro ha intentado, desde el inicio de su mandato, ejecutar su plan a través de organizaciones sociales, pero que “pretender que ejecuten contratos estatales es un contrasentido, puesto que no tienen ni la experiencia ni el conocimiento técnico para hacerlo”.

Regiones y recursos públicos en las regiones.

Imagen generada con Inteligencia Artificial – ChatGPT

Según el exviceministro, de aprobarse esta iniciativa, “no se podrá controlar que el gobernante de turno destine los recursos a la efectiva ejecución de obras. Los recursos se malversarán y los reclamos de las comunidades serán acallados con dinero del Estado perdido”.

Por otra parte, el profesor Manuel Alberto Restrepo, director del Doctorado en Derecho de la Universidad del Rosario, advierte que uno de los principales desafíos de esta reforma está en su implementación en territorios con institucionalidad débil, puesto que “en zonas rurales o apartadas, donde muchas de estas asociaciones operan, la presencia estatal es limitada, lo que dificulta significativamente la interventoría y la auditoría efectiva de los contratos”.

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También indicó que la apertura de contratos sin acompañamiento técnico podría traducirse en incumplimientos, baja calidad y mala ejecución de los recursos públicos e insiste en que la inexperiencia operativa de muchas juntas comunales y asociaciones campesinas puede derivar en errores de procedimiento, mal manejo de fondos y conflictos contractuales que luego escalan a litigios contra el Estado.

“Estas organizaciones, por lo general, no tienen estructura administrativa, contable ni técnica para ejecutar contratos complejos, lo que eleva el riesgo de ineficiencia”, agregó, al tiempo que sugirió que el diseño institucional debe prever mecanismos de apoyo y supervisión en campo, no solo reglas en el papel.

En este sentido, propone medidas como la supervisión obligatoria por parte de entidades públicas, la creación de un registro de buen comportamiento contractual y veedurías ciudadanas independientes. Sin estos controles previos y permanentes, advierte, la reforma podría terminar alimentando dinámicas de corrupción local, en lugar de cerrar las brechas que busca combatir.

Pesos colombianos

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Principios en tensión

Otro eje del debate es el impacto de la reforma en los principios constitucionales de libre concurrencia y selección objetiva, que son pilares del sistema contractual colombiano, ya que para los expertos, esta propuesta compromete estos principios, pues al permitir contratos directos con un tipo específico de organización, se limita el acceso de otros posibles oferentes al mercado.

La consecuencia directa sería la reducción de la pluralidad de propuestas, lo cual puede disminuir la calidad de las obras o servicios y encarecer su ejecución, teniendo en cuenta que la contratación directa sin procesos abiertos dificulta la comparación técnica entre ofertas y la Corte Constitucional ha reiterado que cualquier excepción a estos principios debe estar fundamentada en razones de interés general.

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Desde una visión más estructural, el exministro de Hacienda y actual rector de la Universidad EIA, José Manuel Restrepo, considera que la propuesta tiene un mérito político claro y es generar inclusión territorial, aunque advierte que plantea serios riesgos operativos, políticos e institucionales.

“Muchas de estas organizaciones no cuentan con la capacidad técnica ni administrativa para ejecutar recursos públicos con eficiencia, lo que puede traducirse en incumplimientos, mala calidad en la ejecución y mayor exposición a la corrupción”, acotó, al tiempo que cuestionó que, en contextos de baja institucionalidad, la contratación directa puede facilitar el clientelismo y el uso político de los contratos.

Contrato

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Acá vale la pena decir que el proyecto de ley no ordena un nuevo gasto público, ni modifica el marco fiscal de mediano plazo, según el análisis de impacto fiscal incluido en la ponencia. Tampoco crea una figura contractual nueva, sino que amplía la capacidad de contratar a sujetos que no estaban explícitamente incluidos en la ley. Aun así, su implementación generaría efectos estructurales sobre el sistema contractual vigente.

La inclusión de asociaciones campesinas y juntas de acción comunal en el artículo 6 de la Ley 80 implicaría que puedan participar en contratación estatal al mismo nivel que cabildos indígenas o consejos comunitarios afrocolombianos. Así las cosas, aunque la reforma apunta a democratizar el acceso a los recursos públicos y reconocer el papel histórico de las comunidades en el desarrollo local, los expertos coinciden en que, sin salvaguardas normativas y técnicas, podría generar efectos contraproducentes: desde la politización del gasto hasta la fragmentación del sistema contractual.

La ponencia ya fue radicada ante la Comisión Cuarta de la Cámara, y tiene como autores a varios congresistas del Pacto Histórico y partidos aliados; mientras que la discusión se da en medio de un contexto donde el Gobierno nacional ha buscado robustecer la economía popular y descentralizar la ejecución de recursos, pero se necesitan reglas claras.