Hacia un planeamiento estratégico y adaptativo para nuestros municipios

Ya lo dijo Heráclito: «no hay nada permanente excepto el cambio»; desde la inestabilidad climática hasta los factores socioculturales, a lo largo de la Historia el ser humano ha necesitado ser flexible para poder aprender y desarrollar su capacidad de adaptación al cambio. Sin embargo, siglos más tarde George Bernard Shaw puntualizó: «el hombre razonable se adapta al mundo; el irrazonable intenta adaptar el mundo a sí mismo».

En esta dualidad, es palmario que no faltan ejemplos en el Ordenamiento de instrumentos tan poco permeables a los cambios de nuestra sociedad como son nuestros planes de urbanismo. Desde ellos, a la manera del hombre irracional de Bernard Shaw, hemos pretendido regular al detalle dónde y cómo han de vivir, trabajar, relacionarse, … nuestros semejantes; y además lo hemos hecho sobre la base del establecimiento en el plan de escenarios hipotéticos (de cambio o de crecimiento) que la mayor parte de las veces no se han producido.

Es más, las necesidades que se han producido han sido otras bien distintas a aquellas previstas en el plan. Y a estas necesidades, sobrevenidas y reales, hemos obligado -aunque sea con fórceps- a «cumplir» con esas previsiones del plan, convertidas en férreas reglas jurídicas y espada de Damocles de cualquier desarrollo planteado, tanto desde su formulación e incluso tras su materialización ante la amenaza de su posible anulación judicial.

El plan así concebido, «un plan dogmático y estanco», se convierte en no pocas ocasiones en un obstáculo al desarrollo de un territorio, especialmente de aquellos con gobiernos con menor capacidad como son los rurales, en los que males como la despoblación exigen por ello la procura de herramientas más específicas, efectivas, agiles y adaptables. Frente a ello, la respuesta de algunos es hoy la que denominan «desregulación». Un término que en esta materia propugna el destierro de la planificación, un «no-sistema».

Esto no es nuevo: la tristemente célebre Ley estatal «del todo urbanizable» de 1998, que algunos hoy parecen añorar, ya condujo a una suerte de desregulación consistente en la omisión del plan general y la clasificación de suelo como medida principal. Los resultados, que aún perduran, resultaron funestos: las Administraciones públicas convertidas en meras ventanillas de recepción de documentos de promotores privados que, al margen del interés general, buscaron exclusivamente el propio, levantando no pocos asentamientos dispersos, de baja densidad, y generadores de escenarios de segregación social y altos costes de mantenimiento y servicios que, año tras año, soportan y soportarán los Ayuntamientos en detrimento de otros gastos e inversiones tan relevantes.

Hoy la cosa parece querer hacerse de nuevo visible. Las recientemente creadas, por Vox y el PP, Consejerías de Desregulación en Andalucía y Extremadura apuntan a que algunos pretenden que la historia, pese a todo, se repita: de acuerdo en que el modelo planeamiento precisa de cierta revisión, pero no podemos compartir en que pretenda con ello disolver un instrumento necesario y que se fomente una construcción sin orden ni dirección (el Programa de Desregulación de Vox presentado en su última Asamblea General Ordinaria es elocuente en este sentido).

Es un craso error en el que ya se incurrió con la citada Ley de 1998, y en el que no se puede volver a caer: la planificación y la ordenación es una secuencia necesaria que ha de conllevar, en primer término, a la consecución del interés general; pero también a un adecuado empleo de recursos limitados, como son el suelo y otros naturales; y por ende a la materialización de modelos sostenibles desde el punto de vista ambiental, social y económico, alejados de aquellos que se plantearon hasta la «explosión» de aquella terrible crisis económica en 2008. Planificación, por tanto, sí y siempre, como ejercicio de necesaria reflexión; pero se necesita una nueva herramienta de planificación: menos ordenante y menos basada en lejanas hipótesis de crecimiento dotadas de limitado sustento empírico.

La planificación debe ser por definición más estratégica y más adaptativa al cambio, más flexible, pero sobre todo menos proclive a establecer determinaciones pétreas de difícil remoción y estricto cumplimiento propio de una naturaleza totalmente jurídica.

Debe ser, por ello, más próxima a la figura de las directrices estratégicas que -con modelos como el de los sistemas de Agendas Urbanas, que dada día se consolidan más como idóneos para el territorio- sirva para establecer los parámetros generales que la ciudadanía, como verdadera autora del plan, elige para definir fundamentalmente «el qué» -y no tanto «el cómo»- quiere desarrollar su territorio: cuál es su modelo, a dónde se quiere ir, pero sin imponer el cómo, el cuánto y el modo. Estos últimos son parámetros que igualmente definirá esa ciudadanía, pero en un instrumento ulterior en el que puedan ser evaluadas las exigencias que una realidad concreta, y en un momento concreto, plantea. No antes.

En efecto, cuando esas exigencias se presenten, el plan estratégico habrá marcado las pautas para que entre en juego otro instrumento, el plan adaptativo. Éste, en el marco de la secuencia planificación-ejecución, constituirá un verdadero plan-proyecto para su realización inmediata, armonizando lo planificado (estratégicamente) y las demandas presentes. No estamos, por tanto, ante una irreflexiva e irracional «desregulación». Hablando de territorio (algo que nos afecta a todos y es irreversible) no pueden darse saltos en el aire («No es bueno actuar sin pensar; la prisa es madre del error». Proverbios, 19:2).

Ha de procurarse por el contrario que, sobre las líneas estratégicas y de modelo fijadas en el plan estratégico, exista un instrumento ad hoc para la atención de unas demandas que, estimándose adecuadas desde los intereses colectivos, pueda materializarse en su concreto tiempo, sin necesidad de plantear revisión o modificación alguna de instrumentos «jerárquicamente superiores» como exigen hoy nuestros planes generales.

Se trata así de reaccionar adecuada, proporcional y más ágilmente a las demandas reales de crecimientos una vez se manifiesten éstos, y no antes en forma de hipótesis; pero a la vez no dejar al albur del mercado lo que siempre debe constituir una decisión pública -y estratégica-, como es la de qué territorios y municipios queremos; en suma, dónde y, sobre todo cómo, queremos vivir como ciudadanos: según vivamos así seremos, nuestro hogar es el lugar donde nos desarrollamos como personas (ejercitando nuestros derechos) y donde nos relacionamos con los demás (en sociedad); por ello no es irrelevante cómo y dónde esto suceda, algo que ha de ser una decisión de todos, no de unos pocos que tratan de ampararse en peligrosos cantos, no faltos hoy de demagogia, como es «la desregulación», algo que, en esta materia, sería la ausencia de una adecuada planificación estratégica de nuestros territorios.

Viceconsejero de Planificación Estratégica de Castilla-La Mancha